本文觀點：《通知》的目的是，變更國有土地使用權出讓收入（本文簡稱“土地出讓金”）等四項非稅收入的收繳流程，統一將收入劃轉由稅務部門征收，對土地出讓金性質以及未來的使用和管理并未產生實質性影響，進而并沒有對“土地財政”造成影響。因此，筆者提醒有關政府及社會各機構能夠正確理解《通知》，切勿錯誤解讀導致不必要的糾結。

對任何一個政策、法律、法規的理解，應首先明確這個文件到底想要說明什么主題，而不能脫離開文件主旨來人為臆想。若偏離文件主體思想去分析文件的具體內容，必然無法得出正確的結論，最終形成了對文件的誤讀和曲解。

對于本《通知》出臺的本質目的，開篇第一條就明確指出了，“為貫徹落實黨中央、國務院關于政府非稅收入征管職責劃轉稅務部門的有關部署和要求，決定將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入統一劃轉稅務部門征收�，F就平穩有序推進劃轉工作有關事項通知如下”。上述內容已經明確的指出了《通知》的本質目的：

2018年3月21日，中共中央發布了《深化黨和國家機構改革方案》，其中第34條明確規定了，“改革國稅地稅征管體制。為降低征納成本，理順職責關系，提高征管效率，為納稅人提供更加優質高效便利服務，將省級和省級以下國稅地稅機構合并，具體承擔所轄區域內各項稅收、非稅收入征管等職責�！币虼�，《通知》中所稱之貫徹黨中央國務院的部署，意在于此，完全是為了落實黨和國家機構改革方案。我們應注意，不僅是在非稅收入領域，在我國政治經濟的各個領域，從中央到地方，有關的政府部門職能（包括若干政府部門本身的調整）都在根據《深化黨和國家機構改革方案》做相應的調整。本《意見》之所以引起一定的波瀾，只是在當前政府財政監管的高壓之前，本次《通知》中的土地出讓金收入字眼過于敏感，因此，才刺激了大家的神經。

《通知》從先試點再推廣、應繳未繳收入以及按規定分期繳納的收入、具體征繳流程、非稅收入票據、資金入庫后需要辦理退庫等多個方面重點闡述了操作中的具體問題，并且又通過附件的形式配上了流程圖，以更加清晰的說明。同時，在《通知》的最后一段又再次強調，“各級財政、自然資源、稅務、人民銀行等部門要把思想認識統一到中央決策部署上來，切實提高政治站位，強化部門協作配合，形成非稅收入征管職責劃轉協同共治合力�！庇纱丝梢悦鞔_的看出，《通知》的目的就是為了指引相關部門在劃轉過程中如何進行協調處理。

綜上所述，《通知》內容非常明確的指向了非稅收入的征收交接的程序問題，立法者根本沒有對土地財政本身進行改革的意味，未來如何，我們不去評論，但是單從本《通知》實在無法推出這樣的結論。

《通知》從頭至尾僅僅是從土地出讓金的形成和征收環節上進行了部門和程序的調整。從性質來看，一直沒有變更，土地出讓金仍然屬于“非稅收入”，仍然納入政府性基金預算，仍然屬于地方財政收入。文中并沒有任何文字表達出中央對地方的土地出讓金進行限制或者參與分配的傾向。因此，土地出讓金劃歸稅務部門征收，只是國家為了盡量統一對各種稅費的征收歸口部門，并不影響土地出讓金的性質本身。退一步說，即便是因稅務部門參與征收等多種因素，未來一定期限后，土地出讓金的性質發生變化不再是政府性基金預算，但是，只要仍然是屬于地方財政收入，由地方政府支配，與《意見》出臺之前的狀態并沒有本質區別。我們重復強調一下，未來中央是否會“瓜分”土地出讓金收入不在我們本次討論范圍內，至少從目前的《意見》和國家其他政策法規中沒有發現端倪。

《通知》中第八條明確規定了，“除本通知規定外，四項政府非稅收入的征收范圍、對象、標準、減免、分成、使用、管理等政策，繼續按照現行規定執行�！币簿褪钦f，除了關于征收程序等問題外，對于土地出讓金的征收范圍、對象、標準、減免、分成等都沒有變化，同時也明確強調了對“使用、管理”也沒有變化。有人擔心《意見》會對土地出讓金的返還造成影響，其實根本不應該有這種擔心。從全國實踐中看，在我國早已明確提出土地出讓金不得返還的制度之后，各地政府也都相應的不再簡單粗暴的使用“返還”字樣行事。我們在此暫且不論以各種名義的促成了實質性返還是否合規，只是要說明的是，既然《意見》明確了土地出讓金“使用、管理”不變，則地方政府仍然可以向過去一樣操作。因此，盡管本《意見》將征收權力劃歸了稅務部門（稅務部門顯然上垂直管理為主，地方管理為輔），看似政府不能單獨任意的進行返還，但是，地方政府仍然將不以“返還”字樣使用這筆財政資金，而是以前述的各種財政獎勵、財政補貼補助等形式變相實施。并且，也要強調的是，在“使用、管理”環節，并沒有稅務部門的職能體現，仍按是地方財政部門為主導，相關部門予以配合即可完成。歸結起來，地方政府在未來使用土地出讓金時，仍然將可以向過去一樣進行使用。

有人還擔心征收部門變更為了稅務部門，將影響土地出讓金征收的效率效果和靈活性，這種擔心也是不必要的。首先從效率看，稅務部門是幾乎任何企業都更為忌憚的權力部門，其征收力度、效率、效果將更加明顯，絕不會遜于過去的土地管理部門和財政部門；其次從靈活性看，這主要體現在簽訂土地出讓合同后，出現了客觀情況以及土地使用者自身的財務能力問題而需要采取靈活措施，則此時的處理與征收部門到底是誰并無直接關系。該如何處理，一樣如何處理。

綜上，我們希望社會有關機構和人士能夠正確理解本《意見》的內容，避免偏聽偏信或者盲目隨意解讀，要思路清晰，回歸《意見》本源來分析問題。

我國財政收入主要包括兩部分：一是稅收，作為主體；二是非稅收入，包括行政事業性收費、政府性基金、國有資本收入、罰沒收入等等。相比于具有“強制性、無償性、固定性”的稅收，非稅收入更加靈活，多體現“有償性”的特點，比如因使用公共服務、占用公共資源而繳納的費用。所以，非稅收入在預算管理、征收監管等方面和稅收存在較大差異。

一是預算類別不同。根據預算法，政府的全部收入和支出都應當納入預算。稅收只在一般公共預算中核算，非稅收入則分布在一般公共預算、政府性基金預算和國有資本經營預算等三本賬中。

二是管理主體不同。稅收的征管集中于稅務機關和海關部門，非稅收入的征收部門則多樣化，比如一直以來土地出讓收入由國土部門負責。

三是征收模式不同。稅收采用征收管理模式，具體分為登記、申報、征收、檢查、處罰和保全強制等環節；非稅大多為收繳或執收，采取事前核對的方式，核對無誤后再開具繳款書征收入庫，一般無需事后風險管理。

稅務部門征收非稅是機構改革的重要目標。2018年3月中央《深化黨和國家機構改革方案》中明確提出，“將省級和省級以下國稅地稅機構合并，具體承擔所轄區域內各項稅收、非稅收入征管等職責”。[1]同年7月，中辦、國辦印發《國稅地稅征管體制改革方案》[2]，再次明確“劃轉社會保險費和非稅收入征管職責”，要求“按照便民、高效的原則，合理確定非稅收入征管職責劃轉到稅務部門的范圍，對依法保留、適宜劃轉的非稅收入項目成熟一批劃轉一批，逐步推進”。

稅務部門征收非稅有助于提高征管效率，加強非稅收支管理的規范性。稅務機關有專業的征收隊伍，而且對繳費單位較為熟悉，比如社會保險費的繳費基數是職工工資總額，稅務部門在征收企業所得稅和個人所得稅時已經掌握這一數據，因此能實現精準征收。從2019年1月1日起，“五險一金”等各項社會保險費已經交由稅務部門統一征收；今年以來，已經有包括水土保持補償費、地方水庫移民扶持基金等近20項非稅收入劃轉至稅務部門征收。[3]

[1] 資料來源：

http://www.gov.cn/xinwen/201803/21/content_5276274.htm

[2]資料來源： 

http://www.xinhuanet.com/politics/201807/20/c_1123156533.htm

[3]資料來源：                                       

http://fujian.chinatax.gov.cn/xt/imganswer/729

市場之所以對本次政策發布關注度較高，主要因為土地出讓收入和地方財政、地方債務壓力、城投債投資息息相關。實際上，通知中明確表示，“四項政府非稅收入的征收范圍、對象、標準、減免、分成、使用、管理等政策，繼續按照現行規定執行”[1]。換言之，除了改變征收流程，土地出讓收入仍依照現行政策，全額納入地方政府性基金預算管理，收入全額繳入地方國庫，支出通過地方政府性基金預算安排。

過去，土地出讓收入一般由市縣國土資源管理部門（自然資源部門的前身）依據土地出讓合同或供地協議負責征收，一般流程為：1）國土部門與國有土地使用權受讓人簽訂土地出讓合同；2）國土部門根據土地出讓合同和劃撥用地批準文件，開具繳款通知書，明確供應土地的面積、土地出讓收入總額以及分期繳納的具體方式等；3）國有土地使用權受讓人需要按照合同及時將土地出讓收入繳入地方國庫；4）國土部門和財政部門負責確認土地出讓收入，未能及時足額繳納的，不予核發土地使用證。

劃轉稅務部門征收后，仍然由自然資源部門負責簽訂合同并確認金額和分期繳納的具體方式，相關信息推送給稅務部門后，稅務部門負責向土地出讓權受讓人征收和催款。整個流程中，自然資源部門、財政部門、稅務部門、人民銀行（代理經營國庫）實現信息共享。

從財政角度看，劃轉有助于規范地方土地收支管理。長期以來，地方政府土地收支“不透明”，按照2015年審計署報告披露的信息[1]，收入端問題主要包括：欠征、少征、漏征土地出讓收入；采取先征后返、補貼等方式違規減免收入；空轉、虛增土地出讓收入等。由于國稅系統和地方政府相對獨立，劃轉稅務部門征收后，有助于解決土地出讓收入繳納不及時或者漏繳問題，減少違規返還行為的發生，另外，對于部分虛增土地收入較嚴重的地區，政府性基金預算可能被迫“擠水分”。

[1]資料來源：

http://www.gov.cn/xinwen/201803/21/content_5276274.htm 

[2]資料來源：

http://www.xinhuanet.com/politics/2018-07/20/c_1123156533.htm 

[3]資料來源： 

http://fujian.chinatax.gov.cn/xt/imganswer/729 

城投公司一般通過三種方式參與土地出讓環節：一是作為土地整理的代建主體，參與土地一級開發；二是獲得土地資產注入；三是通過公開市場“招拍掛”直接拿地。

?土地一級整理

土地開發涉及的前期征拆成本較大，對于財政較弱的區域，土地一級整理的任務通常由城投公司負責。按時間順序來說，包括兩種模式，一是城投公司承擔土儲機構的責任，在完成土地的征收、拆遷和整理后，與房地產開發商等簽訂出讓合同，將取得的土地出讓金按一定比例向政府繳納管理費；二是城投公司僅代替土儲機構進行土地整理，不負責收儲及出讓，待土地掛牌上市后由政府按照成本加成模式返還整理成本并給與一定收益。

此種模式下，一方面城投公司通過發揮融資功能，幫助地方政府解決了土地整理開發的大筆支出，緩解了地方財政的壓力，一方面通過土地上市增值，實現了自身資產及現金流的增厚。

?土地注入

城投獲得的土地資產注入主要包括兩種，一是在城投公司成立早期，由政府以資產注入方式劃入用地，劃撥用地不能用于貸款抵押，如果需要抵押或出讓，必須進行土地性質變更；二是按照《劃撥用地名錄》[1]、《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》（財預[2012]463號）[2]等文件，指定用于公租房、保障房等公益性項目的土地。

劃撥用地的注入一般是城投公司成立初期為擴大規模而采取的行為，在城投監管政策趨嚴形勢下，政府注入劃撥用地的難度明顯上升。

?自主參加“招拍掛”

這種情況下，城投公司參與公開的拍地競爭，但過程中依然存在政府通過土地為城投公司“輸血”的現象。主要表現為：

1）一方面城投公司購入土地，在資產端計入存貨科目，另一方面政府通過補助或項目專項資金的形式將出讓金返還，在權益端計入專項應付款或資本公積，或直接計入其他收益。最終可以做大城投公司的資產規�；驗楣�司增加利潤，同時，招牌掛取得的土地還可以通過抵押方式用于公司融資。

2）城投公司少繳納或延遲繳納土地出讓金。由于財政部門直接負責土地出讓金的專戶管理和收入分配，因此在城投公司繳納土地出讓金的過程中存在一定“調整”空間。

[1] 資料來源：              

http://www.gov.cn/gongbao/content/2002/content_61572.htm

[2] 資料來源：

http://www.gov.cn/gzdt/201212/31/content_2302905.htm